Trump truer med ensidige tiltak mot Verdens handelsorganisasjon (WTO)

Av Nick Beams
31 July 2019

President Trump har utvidet omfanget av den amerikanske handelskrigen og tar nå sikte på Verdens handelsorganisasjon (WTO), og på statusen som «utviklingsland» organisasjonen innvilger Kina og andre land, i henhold til avtaler som ble oppnådd da organisasjonen ble opprettet i 1995 da den erstattet Den generelle avtalen om toll og handel (GATT) [General Agreement on Tariffs and Trade].

Trump-administrasjonen har kritisert bestemmelsen over en tid, og sagt at den gir Kina og andre land en urettferdig fordel under betingelser der det har skjedd store forandringer i den globale økonomien i løpet av det siste kvarte århundret.

Kritikken har nå ført til en trussel fra Washington om å gå til ensidige tiltak. Det hvite hus utstedte på fredag et memorandum som ga den amerikanske handelsrepresentanten (USTR) fullmakt i 90 dager, til ikke lenger å behandle utpekte land som å ha status som «under utvikling», med mindre det gjøres «fremskritt» med å endre WTO-reglene.

Memorandumet har vakt liten oppmerksomhet i mediene, men det representerer en vesentlig amerikansk utfordring av strukturen for WTO, verdens største handelsregulerende organ. Trump har spottet organisasjonens operasjoner i noen tid, og har meldt trusler om at USA kunne trekke seg fra den. Washington har nektet å signere på utnevnelsen av nye medlemmer til organisasjonens ankeorgan, og effektivt lammet dens operasjoner for å dømme over handelskonflikter, med den begrunnelse at organisasjonen har kommet med «aktivistiske» fortolkninger til skade for USA.

Ifølge fredagens memorandum fortsetter «WTO å hvile på en utdatert dikotomi mellom utviklede og utviklingsland, som har tillatt noen WTO-medlemmer å oppnå urettferdig fordel på den internasjonale handelsarenaen», mens det har skjedd store økonomiske endringer siden 1995.

Memorandumet sa at nesten to tredjedeler av WTO-medlemmene hadde kunnet utpeke seg som «utviklingsland», og dermed hadde fått «spesialbehandling» under WTO-reglene.

Dokumentet erklærte at selv om noen betegnelser var «berettiget» [‘proper’], var det mange som var uberettiget i lys av dagens økonomiske omstendigheter. Det refererte til økonomier som Brunei, Hong Kong, Kuwait, Macao, Qatar, Singapore og De forente arabiske emirater (UAE), som til tross for å være blant de rikeste økonomiene basert på bruttonasjonalprodukt per innbygger, for nåværende hevder status som «utviklingsland». Det bemerket også at Mexico, Sør-Korea og Tyrkia, som er medlemmer av både G20 og Organisasjonen for økonomisk utvikling (OECD), også påberopte seg denne betegnelsen.

Det viktigste målet for det amerikanske trekket er imidlertid Kina. Memorandumet sa at Kina siden landet tiltrådte WTO i 2001 fortsatt hadde insistere på at det er et «utviklingsland», og dermed kunne benytte seg av «fleksibiliteter i henhold til alle nye WTO-regler».

«USA har aldri akseptert Kinas påstand om status som utviklingsland, og enhver nåværende økonomisk indikator underkjenner Kinas påstand,» heter det i memorandumet. Det pekte på Kinas «eksplosive» vekst til en posisjon der landet nå har det nest høyeste BNP i verden, bare toppet av USA, og til femdoblingen av landets andel av den globale vareeksporten fra 1995 til 2017. Disse eksportene er ikke begrenset til lavtlønnsproduserte varer, men strekker seg til høyteknologiske produkter. Faktisk er Kina for tiden rangert først på dette området.

Handelsstatistikkene, tatt for seg, gir et noe forvrengt bilde fordi mye av det som telles som kinesisk høyteknologisk eksport er varer som er sammensatt som del amerikanske foretaks operasjoner. Men fokuset på dette området understreker bekymringene i USAs politiske, militære og etterretningsetablissementer, om at Kina utvikler nye teknologier som vil utfordre USAs globale dominans.

Der momorandumet søker etter internasjonal støtte, sa det at behovet for å «reformere» internasjonale institusjoner er en utfordring ikke bare for USA, «men for alle land som deltar på det globale markedet». Det la til at det «ikke er noe håp om fremskritt for å løse denne utfordringen før verdens mest fremskredne økonomier er beredt til å påta seg de fulle forpliktelsene assosiert med WTO-medlemskap».

Men heller enn å søke endringer gjennom rammeverket av WTO søker USA å tvinge frem saksanliggendet ved å treffe ensidige tiltak.

Den amerikanske handelsrepresentanten (USTR) ville, ifølge memorandumet, bruke «alle tilgjengelige midler for å sikre endringer ved WTO, som ville forhindre at selverklærte utviklingsland benytter seg av fleksibiliteter i WTO-reglene, og forhandlinger som ikke er berettiget av relevante økonomiske og andre indikatorer». Det la til at USA ville «videreføre denne handlingen med andre likesinnede WTO-medlemmer».

USTR skal rapportere til presidenten innen 60 dager, om fremskritt som er gjort i slike bestrebelser, og dersom det innen 90 dager ikke har blitt gjort «betydelig fremskritt», da vil USA iverksette ensidige tiltak.

Dette ville omfatte å ikke anerkjenne et lands status som «utviklende», dersom det er USTRs vurdering at det «urettmessig erklærte seg som et utviklingsland» og «upassende søker fordelen av fleksibiliteter» under WTO-reglementet.

«Der det er relevant» vil ikke USA støtte noe slikt lands fortsatte medlemskap i OECD. Denne trusselen angår ikke Kina, som ikke er medlem av OECD. Men det ville berøre Mexico, Sør-Korea og Tyrkia, som alle har kommet i konflikt med USA.

Memorandumet spesifiserte at USTR burde konsultere det amerikanske nasjonale sikkerhetsrådet (NSC) og det nasjonale økonomiske rådet (NEC) om «tilrådeligheten av interagenturkoordinering», som betyr at ethvert tiltak ville bli betraktet som et «nasjonalt sikkerhets»-anliggende.

I følge en rapport i Wall Street Journal, ville en manglende anerkjennelse av et lands påståtte utviklingsstatus ikke ha umiddelbar innvirkning, i motsetning til andre tiltak som administrasjonen har truffet på tariffer. Journal refererte Clete Willems, som jobbet med handel og WTO-politikk i Det hvite hus inntil sist april, som sa at enhver endring bare ville påvirke «små ting» på kortere sikt. Men det ville forme pågående WTO-forhandlinger om fiskerisubsidier og netthandel.

Med utstedelsen av memorandumet har Trump helt klart en bredere agenda i sikte. I en tweet som ble lagt ut på fredag hvor han kunngjorde beslutningen, skrev han: «WTO er brutt når verdens rikeste land hevder å være et utviklingsland, for å unngå WTO-regler og for å få spesialbehandling. Ikke lengre!!! I dag påla jeg den amerikanske handelsrepresentanten (USTR) å iverksette tiltak slik at land slutter å spille systemet på USAs bekostning!»

Beijing reagerte på søndag på det siste amerikanske trekket, med en redaksjonell lederartikkel i det statseide People's Daily der de erklærte at klassifiseringen av et land som en «utviklingsland» ikke skulle defineres av USAs interesser, og at reformering av WTO ikke skulle være bestemt av noen få «hegemoniske land». Artikkelen sa at 90-dagersfristen satt av USA hadde lagt åpent deres «arroganse og uforskammethet».

Tidspunktet for bekjentgjøringen av memorandumet var åpenbart rettet mot å legge press på Kina i de ansikt-til-ansikt handelsforhandlingene som gjenopptas i Shanghai denne uka, etter kollapsen av samtalene i midten av mai. USA søker en umiddelbar forpliktelse fra kinesisk side for økte ordrer av soyabønner, for at Trump kan melde en seier til deler av sin velgerbase i landbruksstatene.

Den kinesiske siden kan være villig til å inngå en slik avtale, men det vil avhenge av hvor langt USA er beredt til å gå i slakking av begrensningene som er pålagt telekommselskapet Huawei, da det ble plassert på det amerikanske handelsdepartementets enhetsliste [‘entity list’] som forbyr det fra å motta komponenter fra amerikanske leverandører, med mindre disse blir innvilget lisens. Det ble holdt samtaler med ledere for amerikanske høyteknologibedrifter i forrige uke, men det er fremdeles ikke klart hva som ville, eller ikke ville bli dekket av tiltaket.

De substansielle saksanliggendene som førte til sammenbruddet av samtalene, deriblant USAs opprettholdelse av tariffsatser selv etter at en avtale skulle bli inngått, og bestemmelsen om at Beijing må nedfelle i sitt lovverk tiltak som kreves av USA for beskyttelse av immaterielle rettigheter, så vel som reduksjoner av statssubsidier til kinesiske foretak, forblir uavklarte.

Medierapporter i både USA og Kina fremholder få utsikter til at en avtale skal fremkomme fra den siste diskusjonsrunden. I en orientering til reportere på fredag antydet Trump at Beijing kunne bestemme seg for å avvente utfallet av valget i 2020.

Larry Kudlow, økonomisk rådgiver for Det hvite hus, har advart om at tillegget av «hardlinere» på den kinesiske siden – en referanse, uten at han navngis, til inkluderingen av handelsminister Zhong Shan i Beijings forhandlingsteam – kan vanskeliggjøre forsøkene for å få sluttet en avtale. Kudlow hevdet i mai at en slik avtale var 90 prosent fullført.

Denne betraktningen ble avvist av Kina-analytikeren Pauline Loong, administrerende direktør i forskningsforetaket Asia-Analytica, i kommentarer til Bloomberg News.

«Dette er ikke en slags mindre diskusjon om give-and-take på mindre anliggender,» sa hun. «De innrømmelsene som nå er nødvendige for å inngå en avtale, de vil kreve beslutninger på nivå av politbyråets stående-komité, ikke på forhandlingsteamets nivå.»

Kina er på ingen måte det eneste målet for USAs økonomiske krigføring. Sist fredag, da han meldte sitt WTO-memorandum, tok Trump også sikte på Frankrike og advarte for at landet ville møte gjengjeldelse for Macron-regjeringens beslutning om å ilegge en digitaltjenesteskatt på amerikanske teknologigiganter, deriblant Apple, Facebook, Amazon og Google.

«Vi vil kunngjøre en gjensidig reaksjon på Macrons toskskap, innen kort tid,» skrev Trump på Twitter. Han videreførte sine kommentarer under en pressekonferanse, der han sa: «Jeg fortalte dem. Jeg sa: ‘Ikke gjør det, for hvis dere gjør det, da skal jeg skattlegge vinene deres – tariff eller skatt, kall det hva dere vil.’»

John Deere, talsmann for Det hvite hus, sa at USA konsekvent hadde erklært at de «ikke ville sitte stille og tolerere diskriminering av USA-baserte foretak». Administrasjonen har lansert en granskning i henhold til paragraf 301 i handelsloven av 1974 [‘Trade Act’], om Frankrikes beskatning av digitale tjenester, sa han.

Dette er den samme lovgivningen som er anvendt for å innføre en 25 prosent tariff på kinesiske varer til en verdi av $ 250 milliarder [NOK 2,18 billioner], med trussel om at det kommer mer.